城中村改造过程中的相关法律政策实务问题探析

添加时间：2019-03-07 点击量：506

引  言

       城中村，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、居住环境较差、居住品质较低的居民区，亦称为“都市里的村庄”，其产生的本质原因在于城乡二元结构。城中村这一“夹缝地”独特的地位和现象，带来一系列的社会问题，总体上可以概括为三个字：“脏、乱、差”。

       城中村改造涉及不同群体的切身利益，政府在依据有关法律法规的规制定城中村改造政策时，应尽可能因地制宜，寻找一条切合当地城中村实际的改造途径，来最大限度地保护、满足村集体经济组织及其成员的合法权益，以实现居民与集体资产的增值、社会保障体系的逐渐完善，以及经济社会的发展和社会的和谐稳定。

       但是，由于目前关于城中村改造的法律法规政策还不尽完善，因此在实践中存在着一系列亟待解决的问题。对此，本文结合本所律师在太原市城中村改造过程中提供法律服务的实践体会，就城中村改造中一些常见的法律政策实务问题进行探析，希望能促进城中村改造法律法规政策的完善和正确实施，同时也能帮助律师为城中村改造提供更好法律服务。

一、城中村集体经济组织股份制改革股权量化操作过程中的实务问题

       太原市农业局颁发的“并农发（2005）150号”《太原市城中村改造集体经济组织股份制改革的指导意见》规定：“用以折股量化的资产应是村集体经营性净资产（包括村集体企业资产）、资源性资产（包括土地资产）、其他资产、公益性资产暂不列入折股量化的范围，经营性资产以价值形态量化，资源性资产提倡不转换成价值形态。”该规范性文件在实施过程中常常遇到以下问题：如改造村存在多个村办集体企业，在改制过程中应如何处理?多个改制企业中以哪一个作为改造的主体，是否必须变更为一个股份制公司？又如多个村办企业部分列入“133平方米”范围，或者都未列入“133平方米”范围，对这些企业如何改制？还有在划定的“133平方米”范围内，企业占地过多无法安置村民的矛盾该如何化解？

       在这里，“133平方米”是指《太原市人民政府关于城中村改造工作有关问题通知》中规定的城中村改造控制性详细规划人均建设用地平米数，其包括安置村民的住宅 ，小区级公建用地、道路用地、小区级及以下配套公共绿地、预留生产用地。而对于上述第一个问题，笔者认为，可以通过建立一个统一的股份制公司来加以解决，这方面已有很好的实例，比如原太原市城中村亲贤村全村统一改制设立股份制投资有限公司。根据《中华人民共和国公司法》第十四条规定的“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。”，通过建立统一的集体股份制企业，把改造村全部的集体资产统一量化到新成立的股份制企业中，然后再根据各原集体企业的经营范围、经营类型来设立相应的分公司或子公司。这样依据公司法关于法人主体资格的规定，我们就可以解决存在多个集体企业改制时谁为改制主体的问题。对于集体企业不是同时处于“133平方米”范围时如何改制的问题，笔者认为，可以将“133平方米”外的企业资产用价值形态进行折股然后统一量化入股到新成立的股份制公司中。最后，在改造中遇到的“133平方米”内企业占地过多无法解决村民安置问题时，依据有关法律规范和政策的规定，应当首先考虑村民的安置问题，在保证安置户最基本的住房后，可以将剩余的土地交由改造后的居委会或股份制公司自己处置，比如在内部给予安置户一定的补偿，增加股权量化后其持股比例等。

二、城中村改造留给村民用于生活和发展用地范围内的土地产权归属问题。

      《太原市城中村改造管理试行办法》第二十九条规定：“城中村改造建设用地范围以内的土地以划拨方式供地，其中属于经营性项目的，再以协议出让方式供地，并依法办理土地出让手续。”那么城中村改造“133平方米”范围内的土地使用权划拨给村委会改制成的居委会后，居委会能否享有完全的使用权？居委会能否将“133平方米”范围内全部土地的使用权有偿转让给有资质的开发公司，从而使开发商建设的全部房屋（包括用于拆迁安置的住房）享受商品房待遇？政策规定经营性用地和发展经济用地又有何不同？“133平方米”范围内的具有公益性质的公共设施的产权属于国家还是居委会？这种公共设施的建设用地与国有企业、国有学校的划拨建设用地在用地性质上又有何异同？ 

       对于上述的第一个问题，依据我国《中华人民共和国土地管理法》的规定，国有土地使用权划拨给用地者后，用地者获得的只是使用权而非所有权，这也是国有土地区别于集体所有土地的重要特征，即：“133平方米”范围内的土地被征收为国有后再将土地使用权划拨给居委会，居委会只能获得使用权而非所有权。另外，《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》规定，出让取得的土地使用权在不改变原使用权限及使用年限的范围内是可以转让的（若改变要经主管部门批准）。而且《太原市城中村改造管理试行办法》也规定，要用于经营性开发的，在划拨后再以协议的方式出让。结合《中华人民共和国土地管理法》关于房地产开发用地属于经营性用地的规定，我们可知居委会可以将通过协议方式受让取得的经营性用地的使用权转让给其它房地产开发公司，但是，又不能将其取得的国有土地使用权全部都转让给房地产开发公司，比如公益性用地的使用权。当然，居委会也可以委托其它单位代建，关于委托代建我们将在下文进行分析。在此，笔者再谈谈经营性用地与经济发展用地的异同。经营性用地一般是指经营性项目的用地，如商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品住房等六类用地。按照现行法律规范的规定，经营性项目用地采用招标、拍卖、挂牌方式供地。而发展经济用地则是一个比较宏观的概念，一般包括经营性用地。由于太原市现行城中村改造政策规定公益性资产暂不进行折股量化，因此公益性资产应属于居委会所有，不属于国家所有。由此我们可知这种划拨取得的建设用地使用权与国有企业、国有学校划拨取得的建设用地使用权还是有一定的区别的，国有企业、国有学校划拨取得的建设用地使用权应该属于该国有企业、国有学校拥有。 

三、城中村改造中建设主体的问题

       由于改造后的居委会或新组建的股份公司，大多不具有商品房开发的资质，而《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》规定商品房的开发又只能由有资质的房地产公司实施，这样改制后的居委会在有地无资质的情况下势必要寻找有资质的房地产公司进行合作开发，《太原市城中村改造管理试行办法》第十条的规定也为其提供了政策依据，那么这种联建的房屋，是属于委托代建还是合作开发？建设主体又是谁？开发后预售许可证由谁办理？如何进行利润的分成，如何进行产权过户？在实践操作中单纯依靠意思自治会不会带来更多的纠纷隐患？实践中一系列问题会接踵而至。 

       对此，笔者认为《太原市城中村改造管理试行办法》第十条 “城中村改造可采取政府、社会、村集体经济组织、联合投资等模式。采用社会投资和联合投资模式的，城中村改造项目建设主体由改造村提请所在区政府通过招拍挂方式公开、公正、公平选择”的规定视情况有所不同，若改制后的股份制公司或其子、分公司拥有房地产开发资格，那么其可以自身开发，也不存在后续问题。若其没有房地产开发资质或虽有资质但由于流动资金不足的原因不得不采取联合投资模式，则笔者认为该种情况应属于委托代建。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条的规定，作为合作开发房地产出资的土地使用权是出让土地使用权，即不允许以划拨方式取得的土地使用权作为出资，这一规定与《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》规定也是一致的。城中村改造“133平方米”内的土地是通过划拨方式所获得的，若不转为出让土地是不能进行合作开发的。在明确了其性质为委托代建以后，依委托代建合同的性质可知，在房屋建成以后应登记在委托方名下，即居委会或改建后的股份公司名下，有关利润分成的问题则由合作各方进行约定。这种由居委会自由选择的方式虽然在实践中容易产生纠纷，但由于委托代建属于合同法律关系，而在这方面国家的法律法规还是相对比较健全的，所以在实践中也比较好处理。

四、结语

       以上仅仅是对城中村改造常见问题的一些探析，城中村改造最根本的目的是要通过解决产权性质及其归属、拆迁安置补偿及规划建设等几方面来平衡政府、企业、改造单位及村民个人之间的利益关系。由于城中村改造涉及的项目繁杂，主体众多，其间存在错综复杂的利益关系。上述问题会伴随改造的过程而产生，实践中又会有不同的表现形式，所以，我们不但要依据现有法律法规政策解决好城中村改造过程中的实务问题，还要呼吁政府尽早出台相关的法规政策来规范、指导具体的改造过程，以更好地实施城中村改造，也有利于律师更好地为城中村改造提供法律服务。