我国村民自治权的现状和发展研究

添加时间：2019-03-22 点击量：533

内容摘要：党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，旨在建立一套自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。村民自治是我国的一项基本的社会政治制度，法治是村民自治的前提，村民自治的法治化水平很大程度上又决定了乡村治理体系能否平稳运行。二十一世纪以来，村民自治在实践中遇到了很多的阻碍和难题，变成了“失落的自治”，因此,进一步探讨村民自治权的发展，增强农村地区权利意识、法治精神和民主氛围，才能推进乡村治理体系的不断成熟，实现乡村振兴战略。本文简要阐明了村民自治和村民自治权的内涵，同时探讨了村民自治权的法律渊源以及法律结构。文章通过对村民自治权实践的现状研究，再结合具体的调研数据，系统地论述了村民自治权现状中存在的不足及其原因，最后探讨了我国村民自治权的保障和救济路径。

关键词：村民自治权；现状；救济

我国人口众多，其中农村人口占很大的比例，根据第六次人口普查数据，居住在乡村的人口占总人口的50.32%。我国村民自治的发展很大程度上决定了我国的民主法治的实现效果。村民自治制度是我国独创的制度，它引领中国亿万农民走上民主自治道路。但近年来，我国村民自治在实践中遇到了很多的问题，其实施效果与制度设计的预期存在较大的差距，比如村民在权利受到侵害时，找不到有效的救济途径、法律法规不完善、村民对村民自治权不重视、“两委”矛盾冲突不断加剧等情况发生。为有效解决这些问题，摸索出一条保障和救济村民自治权的路径，将具有十分重要的意义。

一、村民自治权的概述

（一）村民自治的概念

村民自治制度是我国的一项至关重要的自治制度，具体是指广大村民通过村民会议对村内的公共事务和公益事务做出决议，然后由村民委员会负责具体执行。其中村委会是由全体村民选举产生的，是村民自我管理、自我教育、自我服务的组织。

（二）村民自治权的含义

村民自治权是村民自治的核心，主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。它的主体是以村为基础范围的全体村民，因为村委会等基层自治组织的产生、成员组成及权力授予，都是由全体村民一起决定的，并不是村民个人所能决定的，全体村民才是村民自治的真正决策者、实施者。

（三）村民自治权的法律渊源

1.宪法渊源

村民自治作为我国的一项基层民主制度，它第一次被提出是在1982年的《宪法》中。宪法是村民自治最根本的法律依据，它的规定推动了村民自治法律的建设和完善，同时便于村民自治权的开展和实施。

2.法律渊源

法律渊源主要是指《村民委员会组织法》，它于2010年10月28日修订通过。它是以宪法为依据，是一部关于村民自治的基本法律。该法随着实践不断修改，对以前的法律法规在实践中出现的问题做了完善和补充，对实践中的好经验做出了总结。

3.行政法规和地方性法规

国务院及其各地相关的工作部门也颁布了相关的行政法规和地方性法规。例如1996年2月8日，国务院印发了《关于做好村民委员会换届选举工作的通知》；地方性法规主要是两方面：一是贯彻村委会组织法实施办法；二是村委会选举办法。

（四）村民自治权的法律关系

1.村民自治权的主体

对于村民自治的主体，我国法律并没有做出明确规定。目前有三种观点，第一种是我国村民自治权的主体是村民个人；第二种观点认为主体是村民委员会等村民自治组织；第三种观点认为主体是全体村民。

不论是村民个人还是全体村民，都拥有选举、决策、管理和监督的权利，可以通过民主选举选出自己中意的“当家人”，这时，主体便是村民个人；通过授权给村民委员会，让他们代为管理村内事务；也可以通过村民会议集体表决某些事项，还可以通过监督委员会罢免失职的村干部。这时，主体便是全体村民；村民自治组织包括村民委员会、村民监督委员会、村民选举委员会、村民小组等等。这些自治组织都是村民行使村民自治权的权利代表。

2.村民自治权的内容

目前我国界定村民自治权内容的主要法律依据是《村民委员会组织法》。学术界目前对村民自治权的内容主要关注四个方面：民主监督权、民主管理权、民主选举权、民主决策权。而本文也正是从这四个方面分析和讨论村民自治权。

3.村民自治权的客体

村民自治权的客体是村里的公共事务，即为村务。村务就是指村民认为必须共同管理的事务，都是与村民的自身权益都密切联系的重大事务。一般来说,村务包括该村范围内的公共事务与公益事业,例如科教文卫事业、土地承包以及民间纠纷调解等等。

二、我国村民自治权实际运行现状

（一）民主选举权方面

民主选举被放于“四个民主”权利的首位，也应是村民自治制度的核心。同时在《村民委员会组织法》中民主选举的占比也是最大的。在实际生活中，民主选举也是村民最熟知的一个权利。我国的第一个村民委员会产生于1980年的广西省宜山县合寨村，同时民主选举也应运而生，迄今为止，已经过了38年。据相关数据显示，全国村委会平均选举完成率达 99.53％，2017年12月至2018年1月，山西省已经开始了村委会的第十轮换届选举。

从最新一轮的村委会选举中，我们可以看出民主选举已经具备了以下特点：第一，选举形式多样化。除了之前的常用的海选模式，还出现了竞选制和两票制（一是村委会选举，二是村党支部选举）；第二，选举工作规范化。各地基本上都按照《村委会组织法》的相关规定，制定了村委会选举实施办法或实施意见等法规、规章以及其它规范性法律文件；第三，选举程序完备化。据民政部不完全统计，在新一轮选举中，设立秘密划票间的村的比例达 95.85％，一次选举成功率约占参选村的 85.35％；^[2]第四，选民资格广泛化。除了本村村民，在村任职一年以上的大学生村官，经村民选举委员会确认，也可在村进行选民登记。

（二）民主决策权方面

民主决策权，指的是村民对于村里的村务有决策权，村务管理由村民的共同意愿来决定。截至目前，我国96％的农村已经建立了实施民主决策所需的村民会议或村民代表会议制度。^[3]比如，我国第一个建立村民委员会的广西合寨村除特殊情况外，坚持30多年每一季度都召开村民会议。村民会议、村民代表会议或村民小组在很大程度上发挥着民主决策的功能。

（三）民主管理权方面

村民的民主管理权分为议事管理权和规约管理权。据抽样调查报告显示,大约有 49.8％的村庄制定了村规民约或村民自治章程，有 28.8％的村庄尚未制定相关章程，有 21.4％的村民表示不清楚是否制定。^[4]有很多村庄都制定了村民自治章程，通过了相关的村务管理规定。许多地方还建立了由村民代表参加的村民小组，不定期的开展检查活动，以此来保证自治章程和村规民约的功能得以发挥。各村制定村规民约或自治章程，对村民的行为有一定的规范作用，减少了村委会工作的随意性，便于对村务的管理。

（四）民主监督权方面

早在2004年6月，浙江省后陈村选举产生全国第一个村务监督委员会。2010年10月28日，修订通过《村民委员会组织法》，明确规定实行村民自治，应实行村务公开制度并建立村务监督机构；2017年12月，国务院印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》。此后，全国各地纷纷探索“村务监督”。

民主监督权还可以通过民主评议村干部和村委会定期报告工作等形式来实现。民主监督权的行使，使村民自治更加规范、有制度可依。例如依据实际情况，按月或者按季度公开财务收支情况，保障村民知情权和监督权。村务公开做得好，才更能证明村民选举选得好，村干部与村民的关系才能更密切，农村的经济发展才能更好。

但是就全国来看，村务公开在村民自治的过程中总体收效不甚明显。公开不全面、不及时和形式化，村民对此满意度不高。并且村干部腐败、贪污公款、侵占集体资源的事件时有发生。

三、我国村民自治权实际运行中存在的法律问题及原因

（一）我国村民自治权存在的法律问题

1.部分村民对于民主选举参与的积极性不高

在农村，村民基本上都知道自己有选举权和被选举权。然而现实中存在很多村民消极选举或者放弃选举机会的现象，比如村民找各种理由不参加选举或者找别人替投票的现象很普遍。例如：有些在外读书的农村学生根本不知道村委会换届选举的时间，更别提了解候选人的相关情况，选票每年都是由父母随意代填。而有的村民认为谁当村长和自己关系不大，或者认为村长都是内定的，自己微弱的一票可有可无，投票没有任何意义。还有一些村民因为长期在外面打工，在换届选举时，会因为路途远、车费贵而放弃。

2.存在村民选举权滥用的现象

除了村民消极选举问题，还存在村民选举权滥用的问题。贿选恰恰是村民滥用民主选举权的结果。参加竞选的村民委员会候选人通过物品、金钱收买或其它不正当的手段，影响具有选举权的村民。在2018年的换届选举中，吕梁市就被曝出贿选问题，三名候选人花费数百万元参与竞选，明码标价一票一千元，总共涉案金额高达千万元以上。之所以会出现这种现象，是因为大部分农民不重视选举权或者为了眼前利益滥用选举权。

3. 基层政府违法干预村民自治

首先，存在部分基层政府干预村委选举。部分乡镇政府为了自身的利益对村民主选举进行干预，还有的乡镇政府会对选举程序更改，包办选举，以便选出自己的中意的村委会成员。虽然法律明确规定禁止这些行为，但是并没有明确追责措施，所以这些现象屡禁不止。并且实践中还存在乡镇干部罢免村干部的事实。

其次，基层政府干预村委的财权。实践中实行的“村财乡管”制度，有利于遏制村干部腐败问题的发生，但同时也违背了村民自治的基本精神。该制度可能导致村干部产生负面情绪，影响农村集体经济的发展，容易造成村干部与乡镇干部合谋私吞集体财产的案件发生，导致村财使用权实际上掌握在乡镇政府手中，可能会致使村民以及村委会对于集体财产的数额不清楚，增加办事成本，造成政府的财政补贴等对于农村经济发展的作用达不到该有的成效，造成集体财产的闲置和资源的浪费。

4.民主决策表面化

民主决策是村民自治的重要内容，主要是通过村民会议和村民代表大会来实现，它关系到每位村民的利益和生活。但是，现实中却存在着村民会议召开少，形式化、表面化和村民不予以重视等等问题。来自四川的调查数据显示，28.3％的村庄每年至少召开一次村民会议或村民代表会议，13.1％的几年召开一次，而 36.2％表示很少召开，另外还有 22.3％的人表示不清楚此事。^[5]

在实践中，村民会议在民主决策中起到了很大的作用，但仍然存在许多问题。首先，《村民委员会组织法》并没有详细规定召开村民会议的固定期限。第二，召开村民会议需要有过半数的村民参加，村民代表大会需要有三分之二户代表参加，但现在村里劳动力大部分到大城市外出打工，人数都难以达到要求。

最后对于村民会议和村民代表大会，广大村民通常不够重视，甚至漠不关心，并且大多数村民都认为“两会”的召开仅仅是为了选举村委会，其他事情只是走形式，最后所有的决定还是由村干部说了算，这是值得引起关注的。所以民主决策权在实践运行中困难重重。

5.民主监督权形同虚设

村务公开是民主监督的重要途径，《村民委员会组织法》明确规定应及时公开村务，其中村务公开的内容包括集体财务收情况、宅基地分配情况、被征土地面积补偿款以及扶贫资金的使用情况等。但是，据四川调查数据显示，在被调查村民中有 68.0％的村民认为本村的村务有时公开或很少公开，19.7％认为从不公开，只有 15.2％认为所在村庄能够做到一贯按时公开。 ^[6]这都是因为救济制度不完善，村民监督权难以落实。近年来，为推进村民自治更好的发展，各村都依法建立起村务监督委员会，其成员由村民推选产生。但是大部分的村监委会出现了监督不力，流于形式的现象，有的是因为拿的是村委会的工资怕得罪村干部而不敢监督，有的是因为监委会是由党支部成员兼任，和村干部关系好而随便监督。

（二）我国村民自治权难以全面实现的成因分析

1.村民缺乏权利意识，对自治权认识模糊

2017年，广东某中级人民法院曾审理的一起案件：从2008年以来，关某为首的犯罪团伙，通过贿选，长期担任村干部、霸占村委，成为该村的一把手，并在其工作期间多次聚众闹事，谋取非法利益，影响村民的正常生活。这起案件值得我们反思：为什么他们可以为所欲为长达近十年，村民自治制度失灵了吗？究其原因，除了犯罪团伙的蛮横、霸道，更多的是因为村民缺乏权利意识，对自身所拥有的自治权概念模糊，不懂得维权导致。

现实生活中，很多人认为村民自治就是“选举”，认为参与选举，填了自己的选票，就是行使了自己所有的权利，甚至还有人会把选票当作为自己谋取利益的工具，其实，村民不仅有权选举自己中意的村干部，也有权投出反对票。当群众对村干部不满意、不信任，就有权再给村干部投一张反对票，通过合法的途径，罢免村干部。这是宪法和法律赋予村民的权利,同时这也正是村民自治的魅力所在。

如今，村民自治制度的成效还受到其他因素的影响，再加上村民自身力量又较为薄弱。面对各主体的侵权行为，村民们不懂、不愿意、也不敢维护自己的合法权利。

2.“两委”职能模糊，矛盾凸显             

“两委”指的是村党委和村民委员会。《村民委员会组织法》明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，即村党委按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律支持、保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。从规定来看，村党委和村民委员会的地位和关系是明确和协调的，但对于村党委和村委会的工作职能和范围，规定不够明确具体，缺乏可操作性，导致在实践中“两委”冲突不断，出现以下情况：

首先，是村党委“垄权”，有些村党委只看到了规定中的领导核心作用，认为自己才是领导核心，便包办村务，一些村出现了村委会、村民会议作出的决定，也必须经过村党委签字同意才能实施等情况，还有的甚至出现的村党委书记一人说了算的情况，造成村民权益被侵害的事实发生。比如山西省某村党支部原书记把村民委员会当摆设，把持账务账本不公开，并擅自把村里集体土地出租给他人，赚取23万元的资金为己用。

其次，是村委会“揽权”。出现这样的情况，一般都是因为村委会成员尤其是村长在村里有很大的影响力，而村党委成员都得罪不起村委会，并且双方在处理公共事务和公益事务上存在分歧，不得已只能放弃领导。还有一些村委会干部思想存在误区，认为他是由全体村民选出来的，只有他有资格为村民行使自治权，村里的事就该由他说了算。同时还存在农村党员队伍中，老年人居多，并且他们的文化水平较低，工作能力有限，因而使村党委的领导核心地位难以体现，指导作用难以发挥。在这种情况下，容易使自治权的权力被完全掌握在村委会手里，使村民自治异化，成了村主任的自治，甚至出现村长成村霸，胡作非为，侵吞集体财产等违法事实发生。

最后，两委“夺权”。许多地方出现了以下情况：双方都认为自己是独一无二的领导者，各执己见。村党委认为自己是村民自治的领导核心，有权担任村民事务的管理者；村委会则认为自己才是法律规定的村民自治事项的管理者和执行者，两者互不相让，相互争权，尤其是财权，导致村务决策管理冲突格局。有的村里每次换届选举一结束，两委便开始争权，抢夺村庄的管理资源，甚至出现过买凶杀人的刑事案件。

3.法律缺位，公权力强势入侵

目前我国关于村民自治的法律只有两部，即《宪法》和《村民委员会组织法》。但是由于《宪法》是基本法，其中关于村民自治的规定过于笼统和抽象，只是间接地宣告了村民拥有自治权，并且这一规定放在宪法的第三章的第五节里，从法理上来看，将有关村民自治的内容放在这一节中，很容易使人们误认为村民自治权是一种政治权利。实际上，我国宪法赋予公民的政治权利主要指选举权和被选举权、言论自由、集会等权利，并不存在村民自治这类的其他的政治权利。

其次，《村民委员会组织法》中民主选举内容占比最大，其他三方面的内容略显单薄，致使民主管理权、民主决策权和民主监督权落实困难。最重要的是保障机制不健全，例如《村民委员会组织法》规定当村民权益受到侵害，向乡镇政府或者县政府或县人大反映时，这些机关应当进行调查处理。但这条规定并没有说明如何惩罚违法侵权者，也就是说并不能保障村民自治权的实现，并且村民自治权的救济也没能划入到我国三大诉讼中，因此村民权利被侵犯只能上访，而大多数上访的结果都是不了了之。

正是由于法律制度的缺位，导致公权力侵犯村民自治权后，而没有法律法规规定如何救济保障村民的权利，以及如何处罚公权力的实施者，导致公权力强势侵入现象比比皆是，除此之外，法律规定乡镇政府与乡村关系是：乡镇政府指导、支持和帮助乡村，村协助乡镇政府的工作。这个笼统抽象的规定在实践中容易给乡镇政府的行为造成某些导向性的误解，并且他们常常会以此规定为理由解释自己的侵权行为；其次还有一个重要原因是因为公权力拥有天然的逐利性；最后还由于乡村振兴战略的指导以及国税和地税改革，致使土地税收成了地税的重要组成部分，农村的丰富的土地资源都等待开发，而开发势必会通过政府的公权力，这其中的巨大利益深深吸引着公权力。

四、我国村民自治权的保障和救济

（一）加强宣传和教育，提高对自治权的认知

现代法律观念的培植是实现法治国家的观念基础。^[8]村民由于自身知识水平局限，没有自治意识，对于村民自治相关法律法规和自身各种权利缺乏正确认知，产生误解和畏难情绪，在一定程度上丧失对村民自治的信心。而基层干部是因为传统观念的影响以及对自身定位的不准确，导致干预村民自治的现象发生。

对于普通的村民：我们应该加强自治理念的宣传教育，提高全体村民自治知识储备量。加大惠民政策的宣传力度，充分调动村民积极性。村民只有充分的了解自治知识，才能深刻理解和重视自己的权利，才能够推进村民自治的实践。若是他们连最基本的权利有什么都不知道，又何谈去行使权利呢。对此我们需要通过多媒体、宣传标语、发放宣传资料等多种方式进行宣传，营造良好的氛围；在宣传内容上，及时关注村民自治的最新的法律法规及政策，保证宣传内容的时效性。进行普法教育，加强对公民的自治基本理论知识教育，建立宣传教育长效机制；除此之外，还可以结合农民文化水平和实际状况，有针对性地开展法律法规解读工作或者先对年轻的村民、有知识的村民进行先行的培训教育，再让他们带头去给村民普及知识，最终将村民自治权落到实处。

对于村干部：他们作为村民自治的“主角”，我们要树立“德才兼备、业绩突出、群众认可”的选举风向标，选好村干部，把好“入门关”；其次要加大村干部的教育培养力度，特别是法律法规的学习，加大村干部反腐倡廉教育，避免村干部因不懂法而误入犯罪雷区，抓好“培养关”；加大村级财务审计力度，加强基层巡查力度，把好“管理关”；唯有高扬处罚的利剑，对敢侵权者严管重罚，才能让腐败成为带电“高压线”。

对于基层乡镇干部：我们应该对他们进行村民自治权法律知识培训和教育，强化乡镇干部对村民自治权的认知，转变他们的传统观念，农村乡镇干部是指导村委会进行村民自治制度的实施，而无权对村委和党委进行管理。由于乡镇政府在村民自治实施过程中起着不可替代的作用，首先，对基层干部应积极进行相关专业知识和技能的学习，通过进入学校进修和参加培训学习相关理论。其次，基层干部应该发挥举一反三的能力，将所学到的村民自治的相关理论同自身工作中总结的实践经验相结合，同时，可以定期举办座谈会，进行经验教训的交流，以实现乡镇干部增长村民自治知识，使他们懂得如何尊重村民的意愿，保障村民自治权的实现。

（二）完善村民自治权相关法律制度

目前来看，我国有关村民自治权的法律只有《村民委员会组织法》。这肯定是远远不够的。并且这部法律更多的是关于村民委员会，而不是村民自治权的法律。里面只规定了村民享有的一些权利，而没有写明权利受到侵犯后的救济途径。虽然除了相关法律，我国还制定了一些行政法规和地方法规，但从我国的长期实践看，其规范性和约束性不足，并且政策的执行力度与执行者的能力有很大程度的关系。因此完善村民自治权的相关法律制度，细化村级公章、经费使用制度，完善监督和救济制度，补齐制度的短板，使村民的权利得到法律的保障。

首先，完善宪法中村民自治权的规定，便于下位法的细化规定。宪法中第一百一十一条中对村民自治制度进行的规定，缺乏对村民自治权的明确定义，应予以写入。

其次，完善法律对村民自治权的有关规定。当前法律规定了村民委员会和村民自治权两部分。可以把其中关于村民自治的内容抽出来，颁布一部专属于村民自治权的法律。对于村委会组织法的完善，可以从厘清村委会与乡镇政府的关系以及村党委和村委会的关系入手，明确基层政府的指导作用和村党委的大政方针领导作用；明确村民自治权的概念、主体、特征；详细列举出村民自治权的内容；健全救济途径和救济程序，包括内部救济和外部救济。

（三）创新“两委”体制，限制公权力干涉

建立健全“两委”的权力配置机制和工作运行机制，可以有效的解决村党支部和村民委员会之间的矛盾问题。^[9]近年来，“两委”矛盾冲突不断升级，创新“两委”体制对于解决二者的冲突具有重要意义。从目前来看，有四种体制可供选择：归一制、直投制、公决制和两委联席会议制。两委联席会议制是一种集体决策机制，指的是对于本村的重大事项，两委若是无法达成共识，就将两委的所有成员集合起来，面对面进行商量和讨论，共同做出决策。该机制利于化解双方的矛盾冲突，提高办事效率，提高决策的民主性和科学性，同时还能避免某委独断专行、为己谋私利的现象的发生，还可能从根本上解决“两委”职能模糊、矛盾众多的问题。

公权力干涉的主要原因就是责任追究机制不健全。对此应建立起责任追究机制。要明确规定国家行政机关即县乡(镇)政府侵害村民自治权的法律责任，在法律上威慑和制约国家行政机关的侵权行为。

（四）构建村民自治权救济体制

解决权利冲突，彻底实现权利，就需要有对权利的保障和救济制度。目前权力机关的监督对象是国家机关，而村委会是基层自治组织，不属于权力机关的监督范围；行政机关的内部救济中，基层政府本身可能就是侵犯村民自治权的主体之一，让政府督促自己，村民的权利救济结果可想而知。对此，我们要健全机制构建村民自治权救济体制，真正实现村民自治。

首先，启动有效的罢免程序，保障村民行使罢免权，从根本上遏制村委会侵犯村民权利。《村民委员会组织法》明确规定村民联名，且提出正当理由，就可以要求罢免村干部。虽然法律有明确规定，但现实中罢免权真正被落实的例子少之又少。然而目前村委会侵犯村民自治权利的现象频繁发生，所以从理论和实践上探索保障村民罢免权有效行使的措施具有重要意义。

其次，完善行政救济机制，虽然权利救济的主流是司法救济，可是行政救济具有便捷、快速、经济的特点，更易受农民的青睐。完善行政救济机制可以从行政调解入手。

最后，构建司法救济途径。第一，当纠纷发生在村民和村民委员会之间时，由于行政诉讼要求一方必须是行政机关，而村委会的性质是基层群众自治组织，应该能够适用民事诉讼予以解决。第二，当纠纷发生在村委会或村民和乡镇政府之间时，村民或村委会可以提起行政诉讼，请求法院责令乡镇政府停止、改正不当的侵权行为，使村民的相关权利得到保障。第三，当纠纷发生在村民与村民会议之间时，可以尝试请求人民法院，让其对村民会议做出的决议进行审查，判断是否具有合法性，经查明后，撤销相关的违法性决议。

通过上述分析，如何建立一套自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，对于实现我国乡村振兴战略，实现城乡平衡发展，实现依法治国的目标是非常重要的。

注解：

[1]陈建军，太原理工大学政法学院，讲师，北京中伦文德太原律师事务所兼职律师

[2]郝耀武. 中国农村村民自治权研究[D].长春：吉林大学,2009：96.

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[4]詹成付.中国农村村民自治报告（三）[M].北京：中国社会出版社，2009：38.

[5]王元朋.论村民自治中权力的运行与制约——从乡村公共权力法治化的视角[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=34540,2018-04-24.

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