律师解读全文《企业国有资产交易监督管理办法》（一）
添加时间：2016-11-10 点击量：440 编辑者：admin
国资委、财政部于7月1日联合公布《企业国有资产交易监督管理办法》（以下称为：新3号令）。新3号令相比于《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下称为：老3号令）及其配套文件在国有企业定义、交易行为批准、转让交易规则、增资规程、资产转让等方面均有较大变动，它将对深化国有企业改革、加强对国有资产的保护等发挥重大作用。
以下本所律师将详细解读《企业国有产权管理暂行办法》。
第一章总则
第一条
为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规，制定本办法。
【律师解读：新老3号令均强调对资产（产权）交易（转让）的监督管理，均以“防止国有资产流失”为监管目标。区别是：新3号令将“国有产权”改为“国有资产”，但在正文中仍存在“产权转让”和“资产交易”混用的现象。通读全文，新3号令中资产交易在概念上包括产权转让和狭义资产交易。同时新3号令增加了立法依据的上位法，即《中华人民共和国企业国有资产法》和《中华人民共和国公司法》。】
第二条
企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。
【律师解读：新3号令增加了等价有偿原则。】
第三条
本办法所称企业国有资产交易行为包括：
（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；
【律师解读：新3号令增加了国有实际控制企业，含义丰富，意义深远。】
（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；
【律师解读：重大变化！新3号令将企业增资纳入进场监管范围，弥补了老3号令的漏洞。国家对所出资企业增资除外。】
（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。
【律师解读：新3号令增加了将三类企业的“重大资产”转让行为纳入进场监管范围。扩大了监管范围，降低了国有资产流失的风险。】
第四条
本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
【律师解读：政府部门、机构或事业单位直接或间接持股合计100%的。
“政府部门”指的是组成各级人民政府的部、委、行、署、厅、局等，调整或变更这些部门必须经过人大的批准，任命、免去这些部门的行政首长需要经过人大常委会的批准。这些部门的行政首长有权利参加各级政府会议。
“政府机构”指的是各总局、总署等，各级政府有权根据需要自行决定这些部门的设立及其首长人事任免事务等事项，而无需经过人大及其常委会。
“事业单位”是指由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。受政府领导，表现形式为组织或机构的法人实体。与企业单位相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。】
（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
【律师解读：政府部门、机构、事业单位或企业为大股东，且合计持股达51%以上的企业。不纳入监管的情形包括：（1）政府部门、机构、事业单位或国有全资企业（单一或多股东，下同）合计持股超过50%，但大股东不是上述单位的，不纳入监管；（2）政府部门、机构、事业单位或国有全资企业合计持股为50%以下（含），不论大股东为谁，均不纳入监管。】
（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
【律师解读：总结：未超过50%的含有国有成分的企业的再投资，不纳入监管范围。】
（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
【律师解读：将本条（一）、（二）和（三）以“持股比例+大股东”作为判断依据变更为“股权比例+大股东+实际控制”作为判断依据。后果：监管范围扩大和监管边界不清晰。
综合（一）到（四），不考虑“实际支配”情形，结论是：未超过50%的含有国有成分的且大股东不为上述主体的企业的再投资，不纳入监管范围。】
第五条
企业国有资产交易标的应当权属清晰，不存在法律法规禁止或限制交易的情形。已设定担保物权的国有资产交易，应当符合《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定。涉及政府社会公共管理事项的，应当依法报政府有关部门审核。
【律师解读：老3号令规定“权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。新3号令将其删除。鼓励转让和交易的意图十分明显。权属不明或存在争议的资产直接剥夺了上市交易的权利，确属违背法理。完全可以通过事后的救济予以弥补，虽可能有悖公平，但提高了效率。当然，这些交易都需要在已有法律的框架下进行。”】
第六条
国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）负责所监管企业的国有资产交易监督管理；国家出资企业负责其各级子企业国有资产交易的管理，定期向同级国资监管机构报告本企业的国有资产交易情况。
【律师解读：其实二元监管模式并没有变，实践中一直如此。国资监管机构监管所出资企业；所出资企业监管其下子企业。】
第二章 企业产权转让
第七条
国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。
【律师解读：本条提及的控股权并未明确是绝对控股还是相对控股，按照目前国资监管的政策，应做扩大解释，同时相对控股应结合本办法第四条第四款实际控制进行理解。】
第八条
国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
【律师解读：国家出资企业制定《国有产权转让管理制度》成为强制性要求。该制度将对重要子企业、重要事项、重要行业和关键领域的认定权利交给国家出资企业，该制度会因各家企业的标准不同而有差别，以至于会产生扩大或限制上报事项的结果。
转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。
【律师解读：股东持股比例相同的，协商确定一家报批，协商不成如何处理？并未规定。如果此种情形发生，应该分别上报或提请共同的上级国资监管机构协调确定。】
第九条
产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。
【律师解读：产权转让的决策以书面为原则，以企业章程和内部管理制度为依据。当企业章程和内部管理制度存在冲突的，应以企业章程为准。】
第十条
转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
【律师解读：与老3号令相比，对职工保护力度大大加强。表现在：第一、扩大了保护的企业类型。老3号令第十一条是在国有独资企业和国有独资公司产权转让程序中提及职工权益保护，难免理解为仅仅针对国有独资企业和国有独资公司，而新3号令并未做此限定，应理解为各种类型的企业；第二、审议程序更加严肃、严谨。老3号令对于涉及职工事项的，分为两种程序，即听取意见和讨论通过。普通事项是听取职工意见，涉及职工安置的才是讨论通过。实践中，难免出现改制企业有意或无意误读两类权益的问题，出现侵害职工权益的现象；第三、增加了职工大会作为议事机关，更全面。很多企业没有成立职工代表大会，新3号令考虑到了这种情形，立法上更加周延。】
第十一条
产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
【律师解读：与老3号令相比，首先，明确了审计的委托单位是转让方；其次，对于参股情形，考虑到审计的难度和成本，允许使用标的企业最近一期年度审计报告代替专项审计。】
第十二条
对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
【律师解读：新老3号令对评估机构的委托、确定和转让价格的确定，没有变化。变化在新3号令重点强调了“按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项”才需要评估，是否确立了“有限评估原则”，即法律法规要求之外的产权转让不需要再评估，可以直接转让？尚需要有关机关进一步明确。】
第十三条
产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。
【律师解读：新3号令正式确立了预披露和正式披露制度。同时，鼓励披露时间尽可能延长。老3号令规定披露时间为20个工作日，新3号令修改为“不少于20个工作日”。】
因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。
【律师解读：重大变化！控制权发生转移的披露时间变为不少于40个工作日，即行为获批后，10个工作日进行不少于20个工作日的预披露，再加上不少于20个工作日的正式披露，总披露时间延长到不少于40个工作日。这也就意味着，国有产权进场交易的时间至少被延长一倍。对于很多国企习惯性赶最后一班车（12月31日前完成交易）的，尤其需要注意了。】
第十四条
产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意。
【律师解读：本条表面上看是限制有针对性设置资格条件的，其实是允许的，准确的说是有条件允许，即不存在明确指向、不违反公平竞争，同时进行备案即可。】
第十五条
转让方披露信息包括但不限于以下内容：
（一）转让标的基本情况；
（二）转让标的企业的股东结构；
（三）产权转让行为的决策及批准情况；
（四）转让标的企业最近一个年度审计报告和最近一期财务报表中的主要财务指标数据，包括但不限于资产总额、负债总额、所有者权益、营业收入、净利润等（转让参股权的，披露最近一个年度审计报告中的相应数据）；
（五）受让方资格条件（适用于对受让方有特殊要求的情形）；
（六）交易条件、转让底价；
（七）企业管理层是否参与受让，有限责任公司原股东是否放弃优先受让权；
（八）竞价方式，受让方选择的相关评判标准；
（九）其他需要披露的事项。
其中信息预披露应当包括但不限于以上（一）、（二）、（三）、（四）、（五）款内容。
【律师解读：信息披露的项目增加了，披露的内容更明确了，由老3号令的七大类增加到现在的九大类。尤其是转让底价、管理层收购、股东优先受让权和竞价方式这些非常重要的信息的进一步明确，让信息披露更加透明和公正。】
第十六条
转让方应当按照要求向产权交易机构提供披露信息内容的纸质文档材料，并对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责。产权交易机构应当对信息披露的规范性负责。
【律师解读：明确了披露内容和材料的真实性、完整性和准确性由转让方负责，而不是产权交易机构负责，也不是产权经纪机构负责。】
第十七条
产权转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。
第十八条
信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。
降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的，披露时间不得少于20个工作日。新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。
【律师解读：重新披露的时间要求同一个新项目的要求。】
第十九条
转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。
【律师解读：正式披露信息之日（不是评估基准日）超过12个月未转让成功的，需要重新启动程序。评估基准日在前，信息披露之日在后，因此12个月只是理想时限，大多情形是未到12个月的时限，评估可能就需要重新进行了。】
第二十条
在正式披露信息期间，转让方不得变更产权转让公告中公布的内容，由于非转让方原因或其他不可抗力因素导致可能对转让标的价值判断造成影响的，转让方应当及时调整补充披露信息内容，并相应延长信息披露时间。
【律师解读：补充信息披露，视同诉讼时效的中断，应重新起算披露时间。】
第二十一条
产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。
【律师解读：受让资格确定的最终决定权在转让行为批准单位，不在产权交易机构。若因受让方登记发生异议引起诉讼的，估计产权交易机构会经常做被告，但最终却无需承担责任。】
第二十二条
产权转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式，且不得违反国家法律法规的规定。
【律师解读：互联网+一切的时代，产权竞价也不例外。目前，网络竞价是使用最多的方式，没有“之一”。各家产权交易机构都不想在价格之外增加其他权衡指标，以免受到质疑，引起纠纷。但价格衡量一切显然不是到哪都灵验的。】
第二十三条
受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
【律师解读：即过渡期，目标企业经营性损益不影响交易价格，亦不影响交易条件。只能以其他方式进行调整。】
第二十四条
产权转让导致国有股东持有上市公司股份间接转让的，应当同时遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定。
第二十五条
企业产权转让涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行。
【律师解读：很重要，条款表述很清晰。主要是防止通过产权转让规避相关规定的行为。】
第二十六条
受让方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。
第二十七条
交易价款应当以人民币计价，通过产权交易机构以货币进行结算。因特殊情况不能通过产权交易机构结算的，转让方应当向产权交易机构提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。
【律师解读：交易价款必须以人民币计价，场内结算为原则，场外结算为例外。】
第二十八条
交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清。
金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款方式。采用分期付款方式的，首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过1年。
第二十九条
产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。
【律师解读：新3号令的新规定。让交易更透明，尤其是成交价格的公告。】
第三十条
产权交易合同生效，并且受让方按照合同约定支付交易价款后，产权交易机构应当及时为交易双方出具交易凭证。
【律师解读：分期付款的，是支付全部价款还是支付首期款，产权交易机构才出具交易凭证。目前实践操作的做法是，支付首期款即可以出具交易凭证。】
第三十一条
以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
【律师解读：非公开协议转让的两种情形：国资监管机构批准的协议转让和同一出资企业内部的转让。可适用范围很小。非公开协议转让是被严格限制的。】
第三十二条
采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。
【律师解读：非公开协议转让的也需要评估。】
以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：
（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；
（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。
【律师解读：本条款其实是规定了非公开协议转让的无需专项评估的情形，即符合（一）或（二）情形的，可以不必专项评估，以最近一期审计报告确认的净资产值确定转让价格即可。】
第三十三条
国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业产权转让行为时，应当审核下列文件：
（一）产权转让的有关决议文件；
（二）产权转让方案；
（三）采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况；
（四）转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于第三十二条（一）、（二）款情形的，可以仅提供企业审计报告；
（五）产权转让协议；
（六）转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；
（七）产权转让行为的法律意见书；
（八）其他必要的文件。
【律师解读：新3号令对协议转让审批需要提交的文件进行详细的列明。其中明确，协议转让必须由律师出具专项法律意见书。】
（供稿人：北京中伦文德太原律师事务所-杨晗律师）
